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文檔簡介
1、<p> 和諧社會視域下經濟法的公共治理之道</p><p> [摘 要]公共治理是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的社會經濟管理模式,同經濟法在市場性、管理性和公共性上具有本質的契合關系。公共治理理論能夠彌補傳統(tǒng)國家―市場分析框架的不足,對我國經濟法治現(xiàn)象的變遷具有強大的解釋力和指導性。 </p><p> [關鍵詞]和諧社會 經濟法 公共治理 制度變遷 <
2、;/p><p> 〔中圖分類號〕F2;D922.29 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326(2007)10-0045-05 </p><p> 一、問題的提出:和諧社會建設對經濟法理論創(chuàng)新的要求 </p><p> 在我國,隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的迅速發(fā)展,各種社會問題日益增多,新情況、新問題不斷出現(xiàn)。 </p>&l
3、t;p> 經濟法律關系隨著社會經濟生活的變化,出現(xiàn)了若干引人矚目的新現(xiàn)象。 </p><p> 現(xiàn)象一,經濟法主體日益多元化。經濟法主體除了政府與企業(yè)、公民外,出現(xiàn)了大量的社會自治組織、非盈利機構(如社?;?、中小企業(yè)信用擔保機構)和中介服務機構,它們承擔著政府經濟管理職能改革中分化出來的某些社會管理和公共服務職能。這顯示出經濟管理的社會化趨勢。 </p><p> 現(xiàn)象二,經
4、濟法治的過程走向民主、開放。經濟立法征求公眾意見,聽證程序在立法和執(zhí)法中廣泛運用,公益訴訟日益增多,經濟領域公私合作的內容和形式不斷擴大。 </p><p> 現(xiàn)象三,經濟法的表現(xiàn)形式愈來愈多樣化,除了經濟法律、法規(guī)和規(guī)章之外,黨和政府的經濟政策和行政指南、社會自治規(guī)則(如行業(yè)協(xié)會規(guī)則、公司章程等)、國際上的聯(lián)合宣言及示范法,在經濟協(xié)調和管理中的規(guī)范作用越來越突出。① </p><p>
5、 上述現(xiàn)象充分顯示了經濟法的一個共同屬性:社會性或公共性,也說明了社會經濟合作治理體系正在形成。而傳統(tǒng)經濟法理論認為政府與社會高度合一,并固守“大政府、小社會”的管理思維,因此僅從市場與國家的二元互動關系角度來解釋我國經濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題已無法回答經濟法的社會性如何體現(xiàn),因為不論在國際抑或國內社會,國家利益并不能完全等同于社會公共利益。同時,政府與市場兩種協(xié)調機制相互分工、配合雖然確實有利于經濟的協(xié)調,但在某些領域,針對某些問題,兩種
6、機制都會失靈,市場經濟需要社會自治機制彌補它們的不足,走出經濟管理“一抓就死,一放就亂”的困境。 </p><p> 鑒于中國現(xiàn)代化進程中涌現(xiàn)的諸多深層社會問題以及中國社會對政府“善治”的期待,黨中央正確地把握了社會發(fā)展的大趨勢,提出了“構建社會主義和諧社會”的新命題,并指出“建設社會主義和諧社會,必須加強社會建設和完善社會管理體系,健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。和諧社會下社會管理
7、新格局的形成,需要包括經濟法在內的社會主義法制的革新。而在處理國家與市場、國家與社會關系的模式上,從國家與市場的兩元結構擴展到國家、市場及社會的三元結構,并在該三元結構中建立起既有分工又有合作的法律機制,將成為中國經濟法的現(xiàn)實選擇。 </p><p> 二、公共治理:和諧社會經濟管理模式的轉型 </p><p> ?。ㄒ唬┕仓卫淼睦碚搩群?</p><p>
8、20世紀90年代以來,公民社會(Civil society)① 日益壯大,民族國家、國際社會以及兩者之間在政治經濟和社會生活方面的結構模式發(fā)生改變。在這種社會背景下,要求重塑國家、市場組織和公民社會之間互動關系的“治理”理論應運而生。對于“治理”概念的界定,學界意見紛呈。② 其中,聯(lián)合國全球治理委員會的治理定義最具代表性和權威性:“治理是公共的或者私人的機構和個人管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采
9、取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?!盵1] (P2) 所謂“公共治理”,是政府基于治理理論建立的與非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體分享權利、分解責任和義務,從而實現(xiàn)同構與互動和諧關系的一種管理模式及過程。[2] </p><p> 公共治理不同于“統(tǒng)治”(Government),統(tǒng)治是政府基于社會統(tǒng)治和管理的需要而實施的壟斷性和強制性的管理模式。[3] (P102) 而公共治理是一種公共管理活動和公共管理過程。治理是以政
10、府為主體、多種公私機構并存的新型社會公共事務管理模式,是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構的合作,政府在管理社會公共事務方面可以而且應當將其一部分職能轉交給公民社會,應當擁有多種管理手段與方法,以增進和實現(xiàn)公共利益。[4] </p><p> 因此,在治理概念基礎上形成的公共治理理論包括以下內容:第一,治理理論重視社會力量參與管理過程。除政府之外,非
11、政府組織、企業(yè)和個人都可以成為治理的主體。第二,公共治理理論在關注社會管理力量多元化的同時,對政府的角色給予重新定位。它并沒有將政府從治理中剔除出去,而是提出了具有重要意義的新政府理念。公共治理理論認為,政府在當代社會中與其他社會組織一樣,發(fā)揮著重要功能,但政府不能成為全能政府,政府必須進行改革,成為“有限和有效政府”。③ 第三,在明確了政府的角色后,公共治理理論對治理的網(wǎng)絡合作管理體系作出了重要闡釋。它認為,在公共管理領域內,政府與其
12、他治理主體共同構成了相互依存的治理體系。它的運作邏輯是以參與為基礎,強調行為者之間的協(xié)作。在治理方式和機制上具有多樣性,既實行正式的強制管理,又有行為體之間的民主協(xié)商、互動合作;既采取正統(tǒng)的法律制度,又重視發(fā)揮行動主體自愿接受的非強制性措施的作用。在治理的目的上,各行為體在互信、互利、相互依存的基礎上進行持續(xù)不斷的協(xié)調,參與合作,求同存異、化解沖突與矛盾,維持社會秩序,在滿足各參與主體個體利益的同時,最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。
13、[5] (P</p><p> ?。ǘ┕仓卫韺嫿ê椭C社會的現(xiàn)實意義 </p><p> 社會主義和諧社會的提出,蘊含了我國政府實現(xiàn)社會“善治”的價值目標的方法論要求,一方面體現(xiàn)政府治理對公共利益最大化的追求,對治理效果的公平性、效率性和安全性的要求;另一方面也體現(xiàn)了政府希望通過構建國家與社會、政府與公民之間的良性互動關系,減少體制外的抗爭,提升國家的凝聚力,將社會經濟破壞力量轉化為
14、建設力量,最終實現(xiàn)社會和諧的美好愿望。 </p><p> 在當代中國,隨著公共問題日益增多并日趨復雜,社會對公共服務的數(shù)量、種類和質量的要求也越來越高,單靠市場和政府的力量在客觀上越來越難以滿足社會的需求。就公共利益而言,考慮到市場主體的逐利性與政府能力的有限性及尋租的可能性,抽象的“公益”如果不同一定具體的共同體(政府、廠商、公民、各種社會組織角色等)成員聯(lián)系起來就可能出于虛置狀態(tài),往往異化為少數(shù)統(tǒng)治者的利
15、益。公共治理作為一種現(xiàn)代社會的治理模式,它之所以能承載和諧社會的目標要求,恰恰在于它通過治理主體的多元化實施機制,有效地凝聚了各種性質、各個階層的主體對社會治理的熱情,并通過民主機制彰顯了差異化社會主體的平等參與性與利益共享性,拓寬了不同社會群體相互包容的渠道,使不同社會群體(階層)能夠相互進入并相互合作,社會的包容性大大增強。故而,公共治理能夠最大限度彰顯“善治”要求、公平正義的價值、以人為本和可持續(xù)發(fā)展的理念。 </p>
16、<p> 三、公共治理與經濟法的內在契合性 </p><p> (一)歷史使命的耦合 </p><p> 經濟法從產生之日起就承擔起民法和行政法所無法承擔的克服和彌補“市場失靈”和“政府失靈”的雙重歷史使命。與民法、行政法不同,經濟法并不強調對私權或公權的單向維護,而是強調以社會公共利益為價值取向,通過對私權和公權的平衡協(xié)調,實現(xiàn)社會整體公平和整體效益的價值目標。 &l
17、t;/p><p> 世界銀行把治理與經濟發(fā)展的健全管理聯(lián)系在一起,將治理表述為“為了發(fā)展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式”,[6] 賦予治理明確的經濟含義。如上所述公共治理理論產生的直接動因同樣是為了對付市場和國家協(xié)調的失敗,調和不同利益,實現(xiàn)公共利益。 </p><p> 可見,公共治理和經濟法均致力于克服“市場失靈”和“政府失靈”,保障國家對社會經濟生活的有效管理,實
18、現(xiàn)社會公共利益最大化。此亦為時代賦予的歷史使命。為此,兩者的作用領域橫跨公域和私域兩大空間,作用方式均強調合作和協(xié)調,并試圖打破政府的單向、強制型統(tǒng)治模式,建立一種政府、市場和社會三維框架下的多元治理模式。 </p><p> ?。ǘ┍举|特性的契合 </p><p> 公共治理理論指導下的經濟治理實踐與經濟法具有內在的統(tǒng)一性。從作用領域和作用方式來看,兩者都具有市場性與管理性,都以追求
19、市場經濟的良性運行和協(xié)調發(fā)展為目的。從價值目標和內在精神來看,都具有公共性或社會性。在市場經濟邏輯的作用下,社會利益分配必然出現(xiàn)分化和差異化,社會階層與群體的沖突不可避免。公共治理作為一種范式理念,對公共性的信仰是其最核心的精神價值。[7] 公共治理的目的是在滿足各參與行為體利益的同時,最終實現(xiàn)社會經濟發(fā)展和公共利益的最大化。[8]“公共行政要關注公共利益的實現(xiàn),更要關注少數(shù)族群和弱勢群體的利益。公共行政要關注和致力于社會的公平和正義。
20、”[9] 經濟法“發(fā)展了公共利益這個核心概念”,確立了發(fā)展、公平、安全的三位一體的價值目標??梢?,經濟法與公共管理在實現(xiàn)公共利益的宗旨上不謀而合,有著異曲同工之妙。 </p><p> ?。ㄈ┕仓卫韽娬{法治原則,經濟法是公共治理的重要制度形式 </p><p> 治理本身強調法治原則,也就是說各種權威實施其治理行為、實現(xiàn)治理目標,必須以“管理規(guī)則”、“治理機制”等制度為依據(jù)和途徑。同
21、時,基于有限理性的一般假設,公共治理并不把全部希望寄托于政府、公民社會或市場中的任何單個主體,而是寄希望于制度和在制度的整合作用下多元力量的合作與共治。規(guī)章制度、法律、程序與準則使得人們能夠在一個相對而言可以預見的、公平的局面內保護各自的利益,而這一切合到一起便構成良好治理的根基。 </p><p> 從公共的視角出發(fā)研究經濟法的本質,在經濟法學界已有初步探索,并形成了“社會公共性經濟管理說”,即“經濟法是調整
22、發(fā)生在政府、政府經濟管理機關和經濟組織、公民個人之間的以社會公共性為根本特征的經濟管理關系的法律規(guī)范的總和。[10] (P291) 公共治理是建立在“政府、市場與社會的合作”基礎上的管理模式,強調市場原則、公共利益,同經濟法的市場性、管理性和社會性具有本質的同一性,可以作為經濟法的指導理論。 </p><p> 四、我國經濟法治現(xiàn)象變遷的公共治理解釋框架 </p><p> (一)多中
23、心治道:經濟法主體制度的變遷 </p><p> 在公共治理范式中,治理主體從單一的政府主體向政府、第三部門,企業(yè)共同參與管理的多元主體轉變,即“多中心治道”。因此,并不是所有的公共行動都要通過政府的。志愿者協(xié)會、非營利組織、公司都是公共的表現(xiàn)形式。[11] (P46-47) 多中心治道要求國家、市場和社會多元利益主體能夠獨立、健全發(fā)展并建立和諧的主體關系結構。 </p><p> 在
24、我國的經濟法治建設中,構建和諧的主體關系結構,首先有賴于通過政府自身的改革,重塑政府。有限政府的建構是實現(xiàn)多元主體治理的前提。轉型時期的中國政府應盡快框定政府管理的界域,走出全能行政的誤區(qū),做到“有所為,有所不為”,充分發(fā)揮市場與社會機制中獨立多元主體的作用,實現(xiàn)政府與市場、社會組織的職能協(xié)調。這要求政府的經濟權力向社會下放,即除了微觀經營管理職能及其權力下放給企業(yè)外,政府的公共事務供給職能應回歸社會,具體表現(xiàn)為:一是政府對企業(yè)群體的管
25、理、協(xié)調、服務職能及其權力轉移下放給行業(yè)協(xié)會、商會等業(yè)界組織;二是政府原來承擔的公證、仲裁、法律咨詢、財會審計、資產評估等部分管理職能和權力可以由行政機構向官辦中介組織下放,并經由后者最終轉移給獨立的非政府組織;三是在執(zhí)行政府的服務職能的事業(yè)單位中引入市場機制,或使服務職能由政府部門向民間組織、市場營利性組織轉移。因此,“中國經濟法在市場經濟體制建構初期的法律努力主要應致力于設計政府退出私人經濟領域的行動與規(guī)則體系。”[12] 推動政府
26、經濟改革、政企分離與公司治理、第三部門的成長和規(guī)范發(fā)展,確立多元、獨立、規(guī)范的經濟法主體,成為經濟法主體制度變革的主要</p><p> 多元主體治理是一種建立在各主體間合理分工基礎上的伙伴式的合作關系?!盎锇殛P系是許多行動者之間的動態(tài)關系。這些行動者是以接受共同目標為基礎的,并且都認識到最合理的社會分工是建立在每一個伙伴的各自比較優(yōu)勢基礎上。伙伴關系包括相互影響,在協(xié)同發(fā)展和各自保持獨立性之間精心平衡,還包括
27、相互尊重、平等參與決策、共同承擔責任?!盵13] 在主體制度上,經濟法的未來使命應當是促使各種治理主體在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上建立伙伴關系,進行合作博弈。① </p><p> 公共治理主體的多元化以及制度的復雜性,容易出現(xiàn)主體責任的分散化和模糊性,這就要求我們重新反思政府在社會公共事務中的角色以及政府、非政府組織和企業(yè)組織三者各自所應承擔的相應責任,從而避免公共治理在整個市場經濟中面臨的系統(tǒng)性治
28、理風險。因此,與主體角色相對應的經濟法責任制度的構建就顯得較為關鍵了。 </p><p> ?。ǘ┱J同和互動參與基礎上的治理:經濟法治過程的民主化 </p><p> 治理的公共性要求政府必須如林肯所說的是“民有、民治、民享”的。當大眾不能或不想對自己生活于其中的共同體制度表達自己的意見時,制度也就喪失了其合法性的根據(jù)。制度要取得合法性就必須把公眾同意納入視野,因此從根本上說,當代經濟
29、法治是否能夠實現(xiàn)高效運作并不僅僅依賴于其行動方案是否合乎技術理性的要求,關鍵還要看其是否能夠為公眾中的大多數(shù)人所認同和接受。大多數(shù)人所認同和接受的方案并不一定就是最佳的或最經濟的方案,但卻是方案具備合法性和可操作性的基礎。經濟法治的運行不僅取決于自身的強制性、支配性和懲罰性,在某種意義上還取決于社會公眾的同意和參與。 </p><p> 目前,我國積極推進經濟法治過程的民主化建設,探索開放透明、鼓勵公眾參與的社
30、會主義民主法制模式。應當繼續(xù)加大政務公開的改革力度,建立經濟領域的信息公開制度;在經濟法治的各個環(huán)節(jié)拓寬公眾參與渠道,創(chuàng)新機制:如立法領域建立和完善專家與公眾參與制度,執(zhí)法領域建立執(zhí)法聽證和其他公眾參與制度(比較成功的有環(huán)境法中的環(huán)境影響評價制度),司法領域② 建立和改革人民陪審員制度,發(fā)展公益訴訟,移植與創(chuàng)設“法庭之友”(即司法過程中非政府組織、專家意見的采納)制度,等等。 </p><p> ?。ㄈ┲卫矸绞?/p>
31、、機制的多樣性:經濟法的軟硬兼施 </p><p> 如前所述,統(tǒng)治是一種在強制力合法壟斷基礎上的政府經濟管理、規(guī)制活動;而公共治理并不片面強調強制力,只需要具備解決問題的權威和資源即可。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治手段相比,治理理論中的管理手段除了強制和約束的手段和方法外,還重視引導、服務、激勵等方式;其治理機制既包括剛性的正式制度和規(guī)則,也包括柔性的各種非正式的制度安排。 </p><p> 公共
32、治理方式的變化帶來經濟法調整方式和規(guī)則體系的改變,經濟法進入到軟硬兼施的時代。近年來,尤其是“入世”以后,出現(xiàn)“規(guī)制”和“解制”兩種趨勢,某些領域國家不斷加強規(guī)制,如關系國計民生的食品市場監(jiān)管,某些領域則實施解制,如國有壟斷行業(yè)的民營化。同時,與政府經濟法主體角色從管治者向促進者、調控者轉變相適應,經濟法在調整經濟生活中頻頻采用“激勵性管制”的手段,各種促進法、調控法應運而生。① 值得一提的是,經濟法領域中的大量“軟法”,雖不以法律強制
33、力為保障,但卻在協(xié)調經濟關系、維護經濟秩序、促進經濟發(fā)展中發(fā)揮規(guī)范作用?!坝卜ā迸c“軟法”相互配合,相得益彰,共同為國民經濟的健康發(fā)展保駕護航。 </p><p> 公共治理若要成為今日中國構建和諧社會的創(chuàng)新模式選擇,就必須扎根于中國的社會背景與具體國情。多元利益主體互動參與的合作博弈和制度設計,為和諧社會提供了和諧的主體結構;基于認同的經濟法治的民主化,充分體現(xiàn)了以人為本,人民當家作主的當代法治精神;通過經濟
34、法的軟硬兼施實現(xiàn)社會經濟的有序管理,促進了公共利益在發(fā)展、安全基礎上的公平分配??傊?,公共治理為我國經濟法現(xiàn)象的變遷提供了一個坐標和參照系,可借以考察、解釋現(xiàn)實并指導經濟法為建設和諧社會服務。 </p><p><b> [參考文獻] </b></p><p> [1]Commission on Global Governance. Our Global Neig
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