宅基地交易的法律困境

1、2009年第1期(2月出版)福建行政學院學報JournalofFujianAdministrationInstituteNo.12009(PublishedinFebruary)宅基地交易的法律困境林建偉(福建省政法管理干部學院福建福州350108)摘要:我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對農(nóng)村宅基地交易實行嚴格的限制但這種限制僅具有形式上的意義宅基地隱性交易在現(xiàn)實中大量存在。法律與現(xiàn)實的脫節(jié)凸顯了現(xiàn)行制度的內(nèi)在矛盾和缺失并導致了司法的困境

2、。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展宅基地使用權(quán)制度面臨著機遇和挑戰(zhàn)城鄉(xiāng)一體化要求張揚宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)效率的最大化。關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán)交易法律困境城鄉(xiāng)一體化中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:167423199(2009)0120057205收稿日期:2009202203作者簡介:林建偉(19662)男福建仙游人福建省政法管理干部學院教授碩士生導師福建省臺灣法律研究所所長。隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)

3、展我國農(nóng)村人口向經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)聚集農(nóng)村宅基地交易空前活躍漸成焦點問題。然而由于現(xiàn)行法律和政策客觀上無法有效管理農(nóng)村宅基地交易活動宅基地交易制度已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實施的重要因素。一、建國以來宅基地交易的制度變遷農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國一項特有的用益物權(quán)制度關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益也關(guān)系到國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。我國的宅基地立法大致可以分為兩個階段。第一個階段是1949年~1956年宅基地屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)

4、可自由流轉(zhuǎn)。這一階段是中國由新民主主義向社會主義轉(zhuǎn)變的時期包括土地改革時期與合作化前期兩個部分。土地改革的最初目標無疑是建立一種土地的農(nóng)民私有制1950年的5土地改革法6與1954年的5憲法6都規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民所有可以買賣、出租和繼承。第二個階段是1956年至今宅基地屬于農(nóng)民集體所有嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。20世紀50年代中期開始我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本資料私有制進行社會主義改造。1962年的5農(nóng)村人民公社工作條例修正草案6首次明確提出

5、宅基地使用權(quán)的概念規(guī)定農(nóng)村土地(包括宅基地)收歸集體所有社員只有使用權(quán)。1963年5關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知6則進一步明確了宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容并提出房屋買賣后宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。0現(xiàn)行的5土地管理法6第63條規(guī)定包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)#57#3.限制宅基地交易阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。改革開放以來我國進入了一個相對快速的城市化過

6、程。城市化過程一方面使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诖龠M了勞動力的自由流動另一方面農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村人口進入城市。我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度安排由于缺乏合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制農(nóng)民在放棄宅基地使用權(quán)之后得不到合理的價格補償致其無力在城市購買住房。同時由于地方政府能夠以較低的價格征用農(nóng)民集體所有的土地然后以較高的價格有償出讓其使用權(quán)從中獲得巨大的經(jīng)濟效益致使農(nóng)地保護愈發(fā)困難。事實上征地產(chǎn)生的絕大部分經(jīng)濟效益被國家和土地開發(fā)

7、商取得嚴重損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的利益在一定程度上影響了農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)和社會保障體系的建立。目前農(nóng)民住宅低水平重復建設(shè)只見新屋不見新村0。居住規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的自然村依然大量存在大量分散建造的農(nóng)居不僅使村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實而且也導致自然村缺乏必要的生活基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境臟、亂居住質(zhì)量很差嚴重阻礙著農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的實現(xiàn)。[4]11213可見限制宅基地交易的制度安排顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)

8、籌協(xié)調(diào)發(fā)展。4.隱性交易導致宅基地交易的無序化和制度失靈。事實表明對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制只具有形式上的意義。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并不是根據(jù)行政配置而是根據(jù)市場供求關(guān)系決定的在一些地方特別是城市化建設(shè)中的城郊結(jié)合部宅基地買賣已較為普遍。比如在浙江宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)不僅僅是地隨房走(房屋出租和買賣)而引起的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)而且還有不涉及房屋的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。[5]在北京宅基地交易則突出表現(xiàn)為諸如小產(chǎn)權(quán)房0之類的變相城市開發(fā)。包括:以

9、聯(lián)營為名租用農(nóng)村土地以舊村改造的名義進行房地產(chǎn)開發(fā)農(nóng)民建房出租給外地進京人員農(nóng)村集體自行開發(fā)商品房。[6]此外農(nóng)村宅基地的抵押在一些地方也時有發(fā)生。一些農(nóng)民因發(fā)展效益農(nóng)業(yè)缺少資金而申請貸款將房屋連同宅基地作為抵押標的物的現(xiàn)象已屢見不鮮。這種情況在個體和私有經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)較為普遍。[7]事實表明在人口流動較為頻繁、市場交易相對發(fā)達的地區(qū)禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的強制性規(guī)定未能對市場供求形成有效的制約宅基地交易制度正遭受著隱性交易的巨大

10、沖擊。宅基地隱性交易的后果是宅基地交易秩序的無序化和宅基地管制制度的失靈立法的引導功能不能實現(xiàn)土地政策的目標落空。因此各地正積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的路徑和機制。2002年起浙江省國土資源廳就在一些地方進行農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)試點。2008年浙江省為解決金融服務(wù)三農(nóng)0發(fā)展問題在抵押擔保問題上進行多項嘗試包括探索農(nóng)房抵押貸款試點、探索農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與抵押辦法。[8]四川一些地方進行的宅基地轉(zhuǎn)讓試點因轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的收益主要歸使用權(quán)人

11、。[9]目前理論與實務(wù)部門正在積極總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的經(jīng)驗探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押的辦法保護農(nóng)民對宅基地的應(yīng)有權(quán)益。三、宅基地交易的制度困境1.缺乏必要的登記制度宅基地交易糾紛不斷。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)交易的要件但農(nóng)村宅基地交易由于缺乏法定的登記機關(guān)無從登記。5物權(quán)法6雖然對不動產(chǎn)登記制度作了專節(jié)規(guī)定明確了統(tǒng)一物權(quán)登記的發(fā)展方向但其就宅基地使用權(quán)登記的規(guī)定卻又語焉不詳將包括宅基地登記制度在內(nèi)的宅基地制度完善的使命完全寄托在5土地管理法

12、65土地管理法實施條例6等法律、行政法規(guī)的修改之上。而在實務(wù)操作方面因我國土地管理制度是在20世紀80年代之后才逐步建立起來的在農(nóng)村由于缺乏完整的村莊地籍信息資料加之登記人員水平偏低、資金缺乏導致宅基地登記發(fā)證工作一直難以正常開展。嚴格限制宅基地交易的規(guī)定也是導致宅基地交易無從登記、無法公示的原因之一。不動產(chǎn)交易以登記為公示原則由于缺乏農(nóng)村宅基地交易的登記制度現(xiàn)實中的宅基地交易只能遵循非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則。比如有的地方的宅基地買賣的公示并