農村最低生活保障制度分配效果與瞄準效率研究.pdf

1、農村最低生活保障作為一項權力基準型的社會保護項目，其目標是構建一個綜合性的社會保護體系，覆蓋農村低收入群體。在農村最低生活保障制度的運行中，評估農村最低生活保障制度的分配效果，檢驗農村最低生活保障制度的瞄準效率，為解決農村最低收入群體的貧困問題和改善農村收入分配狀況提供一種思路，為農村最低生活保障制度的進一步發(fā)展提供支持，為政府進一步修訂和完善以及更好地執(zhí)行農村最低生活保障制度提供參考。
　　 中國農村最低生活保障制度的建立，在

2、救助思想上突破了原有的剩余型救助，逐漸向制度型救助模式轉變，是一項重大的制度創(chuàng)新。由于該項制度尚處于探索實踐階段，各地農村最低生活保障的制度設計和實施方案是結合各自的實際情況和工作思路展開，因而在籌資主體、保障標準等方面形成了各具特色的保障模式。在福建省9個設區(qū)市4類不同經濟社會發(fā)展程度區(qū)域，選取20個縣（市、區(qū)）進行專題調研。結果表明：福建省農村最低生活保障制度在資金籌集、保障標準、受益資格、組織管理、配套措施等運行機制方面具有創(chuàng)新之

3、處。其籌資模式的特點之一在于省級財政直接進入籌資領域，建立了農村最低生活保障資金專項補助制度；特點之二在于籌資主體不包括村級社區(qū)組織。若干農村地區(qū)的調研結果表明，除少數發(fā)達地區(qū)外，村級社區(qū)組織基本上沒有能力為農村最低生活保障提供穩(wěn)定的配套資金。國際社會政策發(fā)展經驗也顯示，社區(qū)的優(yōu)勢在于服務遞送而非出資。
　　 在對農村低收入群體的貧困和收入分配狀況測度的基礎上，為進一步探明經濟增長和收入分配等宏觀層面的影響因素與貧困指數之間的定

4、量關系和內在聯系，同樣基于LORENZ曲線方法，運用POVCAL軟件，采用1990-2006年中國和福建省農村居民收入分組數據，構建經濟增長、收入分配與貧困指數之間的分析框架進行實證研究。結果表明：1990-2006年中國和福建省農村經濟增長貧困彈性（εα）值均小于0，表明隨著經濟增長，人均收入水平提高，貧困指數下降，經濟增長減少了低收入人口規(guī)模及其貧困狀況；1990-2006年中國和福建省農村收入分配貧困彈性（θα）值均大于0，表明當

5、人均收入水平一定時，隨著GINI系數的上升，貧困指數呈上升變動趨勢；1990-2006年中國和福建省農村收入分配-經濟增長貧困彈性交互效應（λα）值均大于0，表明隨著經濟的增長、GINI系數的上升，收入分配差距的擴大對貧困的減少存在著更為重要的影響力。要繼續(xù)減少貧困，就不能僅僅只依靠經濟增長，收入分配政策的調整至關重要。反過來，收入分配狀況的改善也可以為經濟增長創(chuàng)造一個更好的社會環(huán)境，通過經濟增長和收入分配政策的理想結合，更好地減少絕對

6、貧困與相對貧困。
　　 由于農村貧困性質的變化，對于農村貧困問題的關注也更加轉向農戶生計水平的微觀層面。根據福建省20個縣（市、區(qū)）539個農戶的實地調研數據，通過Logistic回歸模型，從戶主特征、家庭狀況、社區(qū)特征等3個方面對農戶貧困的影響因素進行實證分析。結果表明，家庭類型、家庭勞動力狀況、家庭成員健康狀況、是否參加專業(yè)技能培訓、是否參加非農化活動、是否為村干部、人均擁有園地面積等變量對農戶貧困具有顯著性影響。而大多數社

7、區(qū)特征變量對農戶貧困不具有顯著性，顯示農戶貧困已不具有顯著的區(qū)域性特征，生計層面的微觀因素是農戶致貧的決定性影響因素。
　　 為評估農村最低生活保障制度的分配效果。以福建省為例，在已測得農村最低生活保障轉移前的貧困和收入分配狀況的基礎上，運用GQ模型和β模型，測度轉移后的貧困和收入分配狀況，對轉移前、后的FGT指數和GINI系數以及MLD指數進行比較，評估自2004年全面實施以來福建省農村最低生活保障制度的宏觀分配效果?；诶碚?/p>

8、分析、國際文獻和實踐經驗等3個方面，提出了2個研究假設。采用2004-2007年《福建統計年鑒》的農村居民收入分組數據，在農村居民最低收入組中加入最低生活保障轉移收入這一核心變量，評估農村最低生活保障制度的分配效果，并對2個研究假設加以驗證。
　　 測算結果顯示：在中國農村絕對貧困線下，福建省在農村最低生活保障制度實施后，2004-2007年的FGT指數為零，最低生活保障轉移支出的貧困減少效果達到100％。從理論上講，當政府規(guī)定

9、的最低生活保障標準超過貧困線時，貧困指數應該為零，模型的計算結果與理論分析相一致。這表明當政府規(guī)定的保障標準遠遠超出貧困線時，可以消除短期貧困。結果顯示：在每人每日1＄的國際標準貧困線下，福建省農村最低生活保障制度的貧困減少效果依然顯著。2004-2007年的H指數減少效果分別為84.12％、86.12％、87.89％和95.32％，PG指數減少效果分別為95.00％、95.49％、95.34％和95.65％，SPG指數的減少效果均為1

10、00％。說明農村最低生活保障制度的實施顯著地減少了農村最低收入人口數量，在一定程度上彌補了最低收入家庭的整體福利缺失，并極大地縮小保障標準線下的最低收入家庭之間的收入分配差距。
　　 結果顯示：農村最低生活保障制度的實施對于農村相對貧困的減少具有一定的效果。在農村居民人均純收入40％的相對低收入標準線下，2004-2007年的H指數減少效果分別為16.46％、17.81％、19.26％和22.89％，PG指數減少效果分別為33.

11、24％、33.56％、33.74％和37.22％，SPG指數減少效果分別為47.14％、47.34％、47.59％和49.18％；在人均純收入50％的相對低收入標準線下，2004-2007年H指數減少效果分別為10.76％、12.01％、12.10％和14.68％，PG指數減少效果分別為17.16％、17.36％、17.69％和20.17％，SPG指數減少效果分別為29.67％、29.96％、30.59％和32.57％。以上分析可以得出

12、：福建省農村最低生活保障制度的實施，在目前的經濟發(fā)展水平和保障水平條件下，對于農村相對貧困的減少具有一定的作用。
　　 結果顯示：農村最低生活保障制度具有些微改善農村內部收入分配狀況的效果，但其效果還非常有限。2004-2007年反映農村整體收入分配狀況的GINI系數減少效果分別為1.54％、1.31％、0.96％和2.30％，平均減少效果僅為1.53％。這說明在農村整體經濟發(fā)展水平迅速提高的情況下，有限的保障資金投入還難以明顯

13、地改善農村整體的收入分配狀況。當引入MLD指數解釋低收入群體收入與平均收入之間的收入差距的變化時，結果表明：農村最低生活保障制度實施后，農村最低收入組的均值與各收入組均值之間的相對距離有一定程度的縮小，且具有收斂趨勢。福建省農村最低生活保障制度的實證結果證明2個研究假設成立。
　　 為檢驗農村最低生活保障制度的瞄準效率。以福建省為例，在實地調研的基礎上，運用調研數據就農戶對于農村最低生活保障制度的認知度和認同感進行描述性統計分析

14、。同時，借鑒G.Dellaportas的保障轉移目標家庭瞄準效率研究方法和W.Beckerman社會保障轉移救助效率模型，通過擠出率、漏損率、垂直支出效率、溢出率等反映農村最低生活保障制度在實施中對于目標家庭瞄準的準確性、瞄準的收入缺口、給付的公平性和實際的救助效果。
　　 受訪農戶的描述性統計分析結果表明：總體上看，不論是目標家庭抑或是非目標家庭對于農村最低生活保障制度都具有較高程度認知度和認同感。相比較而言，目標家庭對于農村

15、最低生活保障制度有更高的認知度和關注度、對于受益資格評估執(zhí)行主體以及自己是否被納入保障對象更為敏感、對于保障對象是否得到準確瞄準有著更好的判斷或有著更高的期望、對于目前確定的保障標準有更高的滿意度。這些都說明制度對于目標家庭更具有吸引力，制度的實施以及所確定的保障標準對于目標家庭具有作用，并產生一定的滿足感。結果同時也顯示保障資金的分配存在著復雜性，目標家庭對于保障資金的公平、合理分配要求更為強烈。
　　 結果顯示：在制度執(zhí)行中

16、，目標家庭與獲得保障的家庭這兩個子集并不完全吻合，表明制度執(zhí)行中對目標家庭的瞄準存在著偏離。其中，擠出率(UR)為8.11％，漏損率(LR)為4.42％。瞄準的總偏離率為12.53％。從調研結果看，UR在經濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)往往更高，而LR往往發(fā)生在經濟發(fā)展水平相對較高的地區(qū)。由于制度需要惠及目標家庭，因而UR應該引起政策制定者和執(zhí)行者更大的關注。因此，進一步努力方向就是進行制度微調，制度微調的核心在于適當提高保障標準和相應擴大覆

17、蓋面。
　　 目標家庭在獲得給付后，產生了較好的救助效果。90％以上的目標家庭保障了基本生活需要，有12.61％的目標家庭獲得給付后擺脫了貧困。調研數據顯示，2007年獲得保障的目標家庭年人均基本生活消費支出增加額約占當年年人均補差額的56.37％。獲得保障的目標家庭消費傾向很高，農村最低生活保障制度對于拉動農村最低收入家庭消費需求增長的作用十分明顯。
　　 為進一步提高農村最低生活保障制度的瞄準效率。從農戶生計資產的視