淺議行政不作為國家賠償責(zé)任制度

1、<p>　　淺議行政不作為國家賠償責(zé)任制度</p><p>　　摘 要 行政不作為是由于行政主體的不作為侵害到相對人的合法權(quán)益，是一種違法行為。依據(jù)公認理論“有損害就有救濟”，行政相對人的合法權(quán)益理應(yīng)受到賠償。但是，我國現(xiàn)行法律并沒有對此作出明確規(guī)定，成為我國立法上的一大缺陷。行政不作為廣泛存在于社會的方方面面，然而行政相對人的合法權(quán)益卻得不到合法有效的保障，這與我國的法治理念不符，因此在法律上確立行政

2、不作為國家賠償責(zé)任制度不容忽視。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 行政不作為 國家賠償 行政主體 懲罰性賠償 </p><p>　　作者簡介：韓海鳳，聊城大學(xué)法學(xué)院2012級馬克思主義基本原理專業(yè)研究生，研究方向：馬克思主義法治理論。 </p><p>　　中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2014）1-062-02 </p&g

3、t;<p>　　一、行政不作為概述 </p><p>　?。ㄒ唬┬姓蛔鳛榈暮x </p><p>　　在我國關(guān)于行政不作為，法律上沒有明確規(guī)定。學(xué)術(shù)界關(guān)于行政不作為的主流觀點是：行政不作為是指行政主體及其工作人員依法負有某種特定行政作為義務(wù)，并且具有履行該義務(wù)的能力，但在程序上逾期不履行或者拖延履行的違法行政行為。 </p><p>　　（二）行政不

4、作為的特征 </p><p>　　1.行為違法性。雖然法律上沒有規(guī)定行政不作為，但是行政主體依法負有履行職責(zé)而不作為造成相對人的權(quán)益受損是法律所不允許，這是對職責(zé)的放棄，違背法律。 </p><p>　　2.行為消極性。行政不作為的消極性是指行政主體在客觀上怠于履行義務(wù)。行政主體依法有義務(wù)積極行使職權(quán)，維護相對人的合法權(quán)益。而不作為與此理念相反，具體表現(xiàn)形式有：無任何意思表示、明確不履行、

5、履行不完全、不按時履行。 </p><p>　　3.危害潛伏性。行政不作為是行政主體消極不為，給相對人造成的損失不能及時明確，這使得行為危害性具有一定的隱藏期。這也同時增加了相關(guān)案件的舉證困難。 </p><p>　?。ㄈ┬姓蛔鳛榈臉?gòu)成要件 </p><p>　　1.主體要件。行政不作為的主體主要是指行政機關(guān)，也包括法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政權(quán)的非行政組織。有學(xué)者

6、認為，國家工作人員是個人、行政主體所委托的組織沒有行政權(quán)能，不能作為行政不作為的主體。筆者認為，國家公務(wù)員是直接行使行政權(quán)的主體，行政主體所委托的組織，雖然本身沒有行政權(quán)能，但是因受委托而行使直接關(guān)系相對人利益的行政行為，若是行為違法，理應(yīng)受到追責(zé)，并由委托他的行政組織來承擔(dān)賠償責(zé)任。所以，國家公務(wù)員、受委托行使行政權(quán)的組織都可以作為行政不作為即承擔(dān)國家賠償責(zé)任的主體。 </p><p>　　2.客體要件。行政不

7、作為的客體就是行政不作為違法真實存在。司法實踐中，行政不作為的主要表現(xiàn)有：明確表示不履行義務(wù)，如相關(guān)部門針對行政許可申請人的請求不予理睬；拖延不作為即逾期不履行，如行政許可機關(guān)雖然受理行政相對人的許可申請，但不審查或者已審查但拖延不作出決定的行為。需注意，并不是所有不作為不都構(gòu)成違法，受客觀條件影響義務(wù)履行的，應(yīng)排除在外。 </p><p>　　3.存在實際損害。行政不作為是違法性行為，但若沒有造成實際損害，當(dāng)然

8、也不會啟動國家賠償責(zé)任系統(tǒng)。實際損害的發(fā)生，成為國家承擔(dān)賠償責(zé)任的一個重要條件，因此，對實際損害的認定標準要嚴格規(guī)定，可以參照我國行政作為國家賠償損害要件標準。 </p><p>　　4.行政不作為侵權(quán)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。也就是說，行政相對人權(quán)益的受損與行政主體不作為有關(guān)系。關(guān)于是不是只有當(dāng)行政不作為成為損害后果的直接原因才有可能引起國家賠償?shù)恼f法，理論界也是眾說紛紜。其中一種觀點認為：無論行政不作為是不

9、是造成相對人權(quán)益損害的直接利害關(guān)系，只要行政主體對相對人有義務(wù)為之而不為并損害了相對人的權(quán)益，且相對人求償用盡仍無法受償，就認為兩者之間存在因果關(guān)系。這種觀點的價值在于：有利于督促行政主體積極依法行使職權(quán)，維護相對人的合法權(quán)益；更重要的是，行政相對人因權(quán)益受損而接受國家賠償?shù)囊罁?jù)更充分。 </p><p>　　二、我國行政不作為國家賠償?shù)谋匾院涂尚行?</p><p>　?。ㄒ唬姆梢?guī)

10、定上看，急需完善行政不作為國家賠償責(zé)任的相關(guān)規(guī)定 </p><p>　　法律的特點之一是滯后性，不能解決所有出現(xiàn)的社會問題。行政不作為在司法實踐中出現(xiàn)已久，但在我國法律上還沒有相關(guān)明確規(guī)定。 </p><p>　　1.我國《憲法》第41條明確規(guī)定了公民基本的政治權(quán)利，只要是中華人民國和國的公民（剝奪政治權(quán)利的公民除外），就享有批評和建議我國任何國家機關(guān)和工作人員的權(quán)利；對于以上機關(guān)和人員的

11、違法失職行為，公民還有向有關(guān)機關(guān)提出控訴的權(quán)利。憲法還明確規(guī)定公民因國家機關(guān)及其工作人員的侵權(quán)可取得賠償。由此，在憲法上，我們可以看到行政主體的不作為違法失職行為理應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。為了落實憲法原則，我國相關(guān)法律應(yīng)該對行政不作為國家賠償責(zé)任作出規(guī)定。 </p><p>　　2.《行政復(fù)議法》第六條第8、9、10款和《行政訴訟法》第十一條第4、5、6款出現(xiàn)“拒絕頒發(fā)、不予答復(fù)、拒絕履行、不依法發(fā)放”等用語，并規(guī)定行政

12、相對人依法可以對上述行為提起訴訟，由此看出，我國是承認行政不作為違法的。《最高院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第27條第二款做了關(guān)于“起訴被告不作為的案件”的相關(guān)規(guī)定，由此也可看出，規(guī)范行政不作為的必要性和可行性。 </p><p>　　3.《國家賠償法》作為行政賠償?shù)闹匾梢罁?jù)卻沒有關(guān)于行政不作為的相關(guān)規(guī)定，是立法的不足。不過，從相關(guān)規(guī)定上看，行政不作為侵權(quán)同樣可以引起國家賠償。《國家賠償法》第3、4條以及第5條以

13、列舉的方式規(guī)定了國家承擔(dān)賠償責(zé)任以及不承擔(dān)責(zé)任的多種情形。雖然看不到“行政不作為”用詞，但從每條的兜底條款，可以推論出因行政不作為侵權(quán)同樣導(dǎo)致國家賠償責(zé)任的承擔(dān)。 </p><p>　　4.《最高人民法院關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》中明確規(guī)定了公安機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的情形，首次以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政不作為國家賠償，邁出了構(gòu)建行政不作為國家賠償責(zé)任制度進程的一大步，對以后該方面

14、的相關(guān)規(guī)定提供了寶貴的借鑒意義。但是專門領(lǐng)域的承認并對行政不作為國家賠償責(zé)任的應(yīng)用，不能使行政不作為國家賠償具有普遍性。因此，完善行政不作為國家賠償有其必要性和可行性。 　?。ǘ奈覈鐣l(fā)展需要看，行政不作為國家賠償責(zé)任制度的構(gòu)建刻不容緩 </p><p>　　1.我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平提高，作為私有主體的單位和個人的私有財產(chǎn)不斷增加，隨之出現(xiàn)的私有財產(chǎn)侵權(quán)現(xiàn)象不容忽視，依法保護公民的私有財產(chǎn)不受侵

15、犯也是具有最高法律效力的《憲法》所規(guī)定?！坝星謾?quán)就有救濟”這是作為一個法治國家應(yīng)有的法治環(huán)境，行政不作為的違法行為侵害了公民、企業(yè)以及其他組織的合法權(quán)益，若得不到合理有效的救濟，必然會影響到社會的整體發(fā)展。 </p><p>　　2.我國正致力于構(gòu)建一個法治國家，法治的首要含義就是有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴。行政不作為是行政主體違法失職，是對權(quán)力的濫用以及懈怠，與我國構(gòu)建的法治環(huán)境不相符，甚至造成一種

16、阻礙。為了建立一個文明的法治國家，必須打擊一切違法行為，公職人員的知法犯法更應(yīng)受到懲罰。 </p><p>　　3.政府是我國的行政執(zhí)法機關(guān)，與百姓利益息息相關(guān)，建設(shè)法治政府、樹立政府良好形象要求構(gòu)建行政不作為國家賠償制度。如果不規(guī)定不作為的賠償責(zé)任，不僅會使行政不作為的現(xiàn)象得不到抑制，還會大大減損政府的公眾形象，阻礙服務(wù)型、法治型政府的建立。政府在公民中樹立的威信將很難維持。 </p><p

17、>　　三、構(gòu)建行政不作為國家賠償責(zé)任制度的幾點建議 </p><p>　?。ㄒ唬┙梃b國外理論與實踐經(jīng)驗，取其精華，結(jié)合國情，建立行政不作為國家賠償責(zé)任制度 </p><p>　　1.我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政不作為國家賠償責(zé)任的研究開展已久，關(guān)于此方面的著作、論文也有很多，但是，大多數(shù)文章只是各抒己見，對行政不作為的國家賠償責(zé)任還沒有統(tǒng)一的觀點。有的只是表面研究，對其中的細節(jié)未曾深入。這就要

18、求法學(xué)者們通過多種途徑深入研究該制度，在理論上形成完整系統(tǒng)的認識，為我國相關(guān)方面的法律制定提供豐富的理論依據(jù)。 </p><p>　　2.除了理論研究，建立該制度，還需借鑒國外的立法實踐經(jīng)驗。美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法第1346條就對因政府及其工作人員的違法行為而提起的賠償訴訟的管轄權(quán)問題，其中就明確規(guī)定了不作為也是行政主體違法行為的一種形式?？芍绹姓ㄔ缫殉姓J了行政不作為侵權(quán)可引起國家賠償。 </p>

19、<p>　　（二）修改與補充我國現(xiàn)行法律法規(guī)，正式確立行政不作為國家賠償責(zé)任制度 </p><p>　　1.修改《行政復(fù)議法》第6條和《行政訴訟法》第11條，將受案范圍直接增加”行政不作為”。將《行政訴訟法》第67條的“具體行政行為”改為“具體行政行為及行政不作為”。總之，在法律上明確規(guī)定“行政作為”。 </p><p>　　2.修改和完善《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定。 <

20、/p><p>　?。?）在總則中明確行政不作為的行政賠償責(zé)任?？梢栽诘诙l第一款修中“國家機關(guān)和國家工作人員違法行使職權(quán)”后面加上“或不在法定時間內(nèi)履行職責(zé)”這樣就以法律的形式擴大了引起國家賠償責(zé)任的另一種形式。 </p><p>　?。?）在分則中明確行政不作為的賠償責(zé)任求償用盡原則。可以在第四條規(guī)定的受害人取得賠償權(quán)利的多種情況中，直接增加一種新的情形：行政主體由于不作為使受害人無法通過其

21、他方式受償，也可以獲得國家賠償。這樣就為行政不作為侵權(quán)承擔(dān)國家賠償責(zé)任提供法律依據(jù)。 </p><p>　?。?）引入懲罰性賠償，提高行政賠償標準。世界各國使用的行政賠償標準主要有懲罰性、補償性以及撫慰性。我國采用的是撫慰性標準，一種簡單的事后彌補，該標準已不能適應(yīng)社會的發(fā)展。懲罰性標準的最大價值就是，不僅僅對受害人補償實際的損失還要懲罰相關(guān)責(zé)任人，除了物質(zhì)上的賠償，像“道歉、安慰”這樣的精神“賠償”也可以帶來事

22、半功倍的賠償效果。總之，懲罰性標準的引入，就是站在維護相對人權(quán)益的角度，警示行政工作人員嚴格執(zhí)法、恪盡職守，從而提高整個政府的辦事效率，樹立積極的政府形象。 </p><p>　　3.制定單行法規(guī)。由于行政不作為的特殊性（消極不作為、行為隱蔽、潛伏危害大）以及社會中各種行政不作為侵權(quán)案件的發(fā)生，行政不作為的立法亟需完善。制定單行法，可以更細致全面地規(guī)定行政不作為的各方面問題。如，規(guī)定行政不作為國家賠償責(zé)任的受理范

23、圍、賠償標準、賠償原則、救濟程序等等。 </p><p>　　行政不作為在社會上已不是新鮮事物，由于缺少法律上的救濟途徑，行政相對人的合法權(quán)益不能得到有效的保障，這與我國的憲法精神不符。我國正在致力于建設(shè)法治國家，要求完善現(xiàn)有的法律體系，真正形成“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”的法治環(huán)境。行政不作為國家賠償責(zé)任制度的構(gòu)建刻不容緩。 </p><p><b>　　參考文獻

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