淺議行政不作為國家賠償責(zé)任制度

1、<p>　　淺議行政不作為國家賠償責(zé)任制度</p><p>　　摘 要 行政不作為是由于行政主體的不作為侵害到相對人的合法權(quán)益，是一種違法行為。依據(jù)公認(rèn)理論“有損害就有救濟(jì)”，行政相對人的合法權(quán)益理應(yīng)受到賠償。但是，我國現(xiàn)行法律并沒有對此作出明確規(guī)定，成為我國立法上的一大缺陷。行政不作為廣泛存在于社會的方方面面，然而行政相對人的合法權(quán)益卻得不到合法有效的保障，這與我國的法治理念不符，因此在法律上確立行政

2、不作為國家賠償責(zé)任制度不容忽視。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 行政不作為 國家賠償 行政主體 懲罰性賠償 </p><p>　　作者簡介：韓海鳳，聊城大學(xué)法學(xué)院2012級馬克思主義基本原理專業(yè)研究生，研究方向：馬克思主義法治理論。 </p><p>　　中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2014）1-062-02 </p&g

3、t;<p>　　一、行政不作為概述 </p><p>　?。ㄒ唬┬姓蛔鳛榈暮x </p><p>　　在我國關(guān)于行政不作為，法律上沒有明確規(guī)定。學(xué)術(shù)界關(guān)于行政不作為的主流觀點(diǎn)是：行政不作為是指行政主體及其工作人員依法負(fù)有某種特定行政作為義務(wù)，并且具有履行該義務(wù)的能力，但在程序上逾期不履行或者拖延履行的違法行政行為。 </p><p>　?。ǘ┬姓?/p>

4、作為的特征 </p><p>　　1.行為違法性。雖然法律上沒有規(guī)定行政不作為，但是行政主體依法負(fù)有履行職責(zé)而不作為造成相對人的權(quán)益受損是法律所不允許，這是對職責(zé)的放棄，違背法律。 </p><p>　　2.行為消極性。行政不作為的消極性是指行政主體在客觀上怠于履行義務(wù)。行政主體依法有義務(wù)積極行使職權(quán)，維護(hù)相對人的合法權(quán)益。而不作為與此理念相反，具體表現(xiàn)形式有：無任何意思表示、明確不履行、

5、履行不完全、不按時履行。 </p><p>　　3.危害潛伏性。行政不作為是行政主體消極不為，給相對人造成的損失不能及時明確，這使得行為危害性具有一定的隱藏期。這也同時增加了相關(guān)案件的舉證困難。 </p><p>　?。ㄈ┬姓蛔鳛榈臉?gòu)成要件 </p><p>　　1.主體要件。行政不作為的主體主要是指行政機(jī)關(guān)，也包括法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政權(quán)的非行政組織。有學(xué)者

6、認(rèn)為，國家工作人員是個人、行政主體所委托的組織沒有行政權(quán)能，不能作為行政不作為的主體。筆者認(rèn)為，國家公務(wù)員是直接行使行政權(quán)的主體，行政主體所委托的組織，雖然本身沒有行政權(quán)能，但是因受委托而行使直接關(guān)系相對人利益的行政行為，若是行為違法，理應(yīng)受到追責(zé)，并由委托他的行政組織來承擔(dān)賠償責(zé)任。所以，國家公務(wù)員、受委托行使行政權(quán)的組織都可以作為行政不作為即承擔(dān)國家賠償責(zé)任的主體。 </p><p>　　2.客體要件。行政不

7、作為的客體就是行政不作為違法真實(shí)存在。司法實(shí)踐中，行政不作為的主要表現(xiàn)有：明確表示不履行義務(wù)，如相關(guān)部門針對行政許可申請人的請求不予理睬；拖延不作為即逾期不履行，如行政許可機(jī)關(guān)雖然受理行政相對人的許可申請，但不審查或者已審查但拖延不作出決定的行為。需注意，并不是所有不作為不都構(gòu)成違法，受客觀條件影響義務(wù)履行的，應(yīng)排除在外。 </p><p>　　3.存在實(shí)際損害。行政不作為是違法性行為，但若沒有造成實(shí)際損害，當(dāng)然

8、也不會啟動國家賠償責(zé)任系統(tǒng)。實(shí)際損害的發(fā)生，成為國家承擔(dān)賠償責(zé)任的一個重要條件，因此，對實(shí)際損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格規(guī)定，可以參照我國行政作為國家賠償損害要件標(biāo)準(zhǔn)。 </p><p>　　4.行政不作為侵權(quán)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。也就是說，行政相對人權(quán)益的受損與行政主體不作為有關(guān)系。關(guān)于是不是只有當(dāng)行政不作為成為損害后果的直接原因才有可能引起國家賠償?shù)恼f法，理論界也是眾說紛紜。其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為：無論行政不作為是不

9、是造成相對人權(quán)益損害的直接利害關(guān)系，只要行政主體對相對人有義務(wù)為之而不為并損害了相對人的權(quán)益，且相對人求償用盡仍無法受償，就認(rèn)為兩者之間存在因果關(guān)系。這種觀點(diǎn)的價值在于：有利于督促行政主體積極依法行使職權(quán)，維護(hù)相對人的合法權(quán)益；更重要的是，行政相對人因權(quán)益受損而接受國家賠償?shù)囊罁?jù)更充分。 </p><p>　　二、我國行政不作為國家賠償?shù)谋匾院涂尚行?</p><p>　?。ㄒ唬姆梢?guī)

10、定上看，急需完善行政不作為國家賠償責(zé)任的相關(guān)規(guī)定 </p><p>　　法律的特點(diǎn)之一是滯后性，不能解決所有出現(xiàn)的社會問題。行政不作為在司法實(shí)踐中出現(xiàn)已久，但在我國法律上還沒有相關(guān)明確規(guī)定。 </p><p>　　1.我國《憲法》第41條明確規(guī)定了公民基本的政治權(quán)利，只要是中華人民國和國的公民（剝奪政治權(quán)利的公民除外），就享有批評和建議我國任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的權(quán)利；對于以上機(jī)關(guān)和人員的

11、違法失職行為，公民還有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出控訴的權(quán)利。憲法還明確規(guī)定公民因國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)可取得賠償。由此，在憲法上，我們可以看到行政主體的不作為違法失職行為理應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。為了落實(shí)憲法原則，我國相關(guān)法律應(yīng)該對行政不作為國家賠償責(zé)任作出規(guī)定。 </p><p>　　2.《行政復(fù)議法》第六條第8、9、10款和《行政訴訟法》第十一條第4、5、6款出現(xiàn)“拒絕頒發(fā)、不予答復(fù)、拒絕履行、不依法發(fā)放”等用語，并規(guī)定行政

12、相對人依法可以對上述行為提起訴訟，由此看出，我國是承認(rèn)行政不作為違法的?！蹲罡咴宏P(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第27條第二款做了關(guān)于“起訴被告不作為的案件”的相關(guān)規(guī)定，由此也可看出，規(guī)范行政不作為的必要性和可行性。 </p><p>　　3.《國家賠償法》作為行政賠償?shù)闹匾梢罁?jù)卻沒有關(guān)于行政不作為的相關(guān)規(guī)定，是立法的不足。不過，從相關(guān)規(guī)定上看，行政不作為侵權(quán)同樣可以引起國家賠償?！秶屹r償法》第3、4條以及第5條以

13、列舉的方式規(guī)定了國家承擔(dān)賠償責(zé)任以及不承擔(dān)責(zé)任的多種情形。雖然看不到“行政不作為”用詞，但從每條的兜底條款，可以推論出因行政不作為侵權(quán)同樣導(dǎo)致國家賠償責(zé)任的承擔(dān)。 </p><p>　　4.《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》中明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的情形，首次以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政不作為國家賠償，邁出了構(gòu)建行政不作為國家賠償責(zé)任制度進(jìn)程的一大步，對以后該方面

14、的相關(guān)規(guī)定提供了寶貴的借鑒意義。但是專門領(lǐng)域的承認(rèn)并對行政不作為國家賠償責(zé)任的應(yīng)用，不能使行政不作為國家賠償具有普遍性。因此，完善行政不作為國家賠償有其必要性和可行性。 　?。ǘ奈覈鐣l(fā)展需要看，行政不作為國家賠償責(zé)任制度的構(gòu)建刻不容緩 </p><p>　　1.我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平提高，作為私有主體的單位和個人的私有財產(chǎn)不斷增加，隨之出現(xiàn)的私有財產(chǎn)侵權(quán)現(xiàn)象不容忽視，依法保護(hù)公民的私有財產(chǎn)不受侵

15、犯也是具有最高法律效力的《憲法》所規(guī)定。“有侵權(quán)就有救濟(jì)”這是作為一個法治國家應(yīng)有的法治環(huán)境，行政不作為的違法行為侵害了公民、企業(yè)以及其他組織的合法權(quán)益，若得不到合理有效的救濟(jì)，必然會影響到社會的整體發(fā)展。 </p><p>　　2.我國正致力于構(gòu)建一個法治國家，法治的首要含義就是有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。行政不作為是行政主體違法失職，是對權(quán)力的濫用以及懈怠，與我國構(gòu)建的法治環(huán)境不相符，甚至造成一種

16、阻礙。為了建立一個文明的法治國家，必須打擊一切違法行為，公職人員的知法犯法更應(yīng)受到懲罰。 </p><p>　　3.政府是我國的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，與百姓利益息息相關(guān)，建設(shè)法治政府、樹立政府良好形象要求構(gòu)建行政不作為國家賠償制度。如果不規(guī)定不作為的賠償責(zé)任，不僅會使行政不作為的現(xiàn)象得不到抑制，還會大大減損政府的公眾形象，阻礙服務(wù)型、法治型政府的建立。政府在公民中樹立的威信將很難維持。 </p><p

17、>　　三、構(gòu)建行政不作為國家賠償責(zé)任制度的幾點(diǎn)建議 </p><p>　?。ㄒ唬┙梃b國外理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取其精華，結(jié)合國情，建立行政不作為國家賠償責(zé)任制度 </p><p>　　1.我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政不作為國家賠償責(zé)任的研究開展已久，關(guān)于此方面的著作、論文也有很多，但是，大多數(shù)文章只是各抒己見，對行政不作為的國家賠償責(zé)任還沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。有的只是表面研究，對其中的細(xì)節(jié)未曾深入。這就要

18、求法學(xué)者們通過多種途徑深入研究該制度，在理論上形成完整系統(tǒng)的認(rèn)識，為我國相關(guān)方面的法律制定提供豐富的理論依據(jù)。 </p><p>　　2.除了理論研究，建立該制度，還需借鑒國外的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法第1346條就對因政府及其工作人員的違法行為而提起的賠償訴訟的管轄權(quán)問題，其中就明確規(guī)定了不作為也是行政主體違法行為的一種形式?？芍?，美國行政法早已承認(rèn)了行政不作為侵權(quán)可引起國家賠償。 </p>

19、<p>　?。ǘ┬薷呐c補(bǔ)充我國現(xiàn)行法律法規(guī)，正式確立行政不作為國家賠償責(zé)任制度 </p><p>　　1.修改《行政復(fù)議法》第6條和《行政訴訟法》第11條，將受案范圍直接增加”行政不作為”。將《行政訴訟法》第67條的“具體行政行為”改為“具體行政行為及行政不作為”?？傊诜缮厦鞔_規(guī)定“行政作為”。 </p><p>　　2.修改和完善《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定。 <

20、/p><p>　　（1）在總則中明確行政不作為的行政賠償責(zé)任?？梢栽诘诙l第一款修中“國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違法行使職權(quán)”后面加上“或不在法定時間內(nèi)履行職責(zé)”這樣就以法律的形式擴(kuò)大了引起國家賠償責(zé)任的另一種形式。 </p><p>　?。?）在分則中明確行政不作為的賠償責(zé)任求償用盡原則?？梢栽诘谒臈l規(guī)定的受害人取得賠償權(quán)利的多種情況中，直接增加一種新的情形：行政主體由于不作為使受害人無法通過其

21、他方式受償，也可以獲得國家賠償。這樣就為行政不作為侵權(quán)承擔(dān)國家賠償責(zé)任提供法律依據(jù)。 </p><p>　?。?）引入懲罰性賠償，提高行政賠償標(biāo)準(zhǔn)。世界各國使用的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)主要有懲罰性、補(bǔ)償性以及撫慰性。我國采用的是撫慰性標(biāo)準(zhǔn)，一種簡單的事后彌補(bǔ)，該標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)社會的發(fā)展。懲罰性標(biāo)準(zhǔn)的最大價值就是，不僅僅對受害人補(bǔ)償實(shí)際的損失還要懲罰相關(guān)責(zé)任人，除了物質(zhì)上的賠償，像“道歉、安慰”這樣的精神“賠償”也可以帶來事

22、半功倍的賠償效果?？傊?，懲罰性標(biāo)準(zhǔn)的引入，就是站在維護(hù)相對人權(quán)益的角度，警示行政工作人員嚴(yán)格執(zhí)法、恪盡職守，從而提高整個政府的辦事效率，樹立積極的政府形象。 </p><p>　　3.制定單行法規(guī)。由于行政不作為的特殊性（消極不作為、行為隱蔽、潛伏危害大）以及社會中各種行政不作為侵權(quán)案件的發(fā)生，行政不作為的立法亟需完善。制定單行法，可以更細(xì)致全面地規(guī)定行政不作為的各方面問題。如，規(guī)定行政不作為國家賠償責(zé)任的受理范

23、圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償原則、救濟(jì)程序等等。 </p><p>　　行政不作為在社會上已不是新鮮事物，由于缺少法律上的救濟(jì)途徑，行政相對人的合法權(quán)益不能得到有效的保障，這與我國的憲法精神不符。我國正在致力于建設(shè)法治國家，要求完善現(xiàn)有的法律體系，真正形成“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”的法治環(huán)境。行政不作為國家賠償責(zé)任制度的構(gòu)建刻不容緩。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)

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