城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的異化風險及預防

1、<p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的異化風險及預防</p><p>　　摘 要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策能夠有效緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對建設用地的需求壓力，同時提高農村土地集約節(jié)約利用效率，確保耕地總量平衡。但各地在實施過程中出現(xiàn)“走樣”，偏離了耕地占補平衡的初衷。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制；創(chuàng)新農村產權制度，推動農村建設用地優(yōu)化配置；建立科學合理的補償標準和責任評估體系；完善體制機制

2、設計是糾正城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施變異現(xiàn)象的良策。 </p><p>　　關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；過程異化 </p><p>　　中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04 </p><p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指農村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復

3、墾為耕地（或農用地）的農村建設用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設、農民居住區(qū)建設的地塊（新建區(qū)），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過農村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)建新拆舊項目區(qū)內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰(zhàn)略決策，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉(xiāng)用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具

4、體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發(fā)生異化，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。 </p><p>　　一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施及成效 </p><p>　　近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數(shù)量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數(shù)量和質量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批

5、準占用耕地的非農業(yè)建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，支持農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農用地的壓力，又實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提升耕地質量的目的，其本質是“占補平衡”的創(chuàng)新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產生了廣泛的影響，在政策的不斷完

6、善與創(chuàng)新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質量。 </p><p>　　各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統(tǒng)籌管理和組織，負責項目立項選址、規(guī)劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區(qū)驗收等。項目實施企業(yè)作為具體的執(zhí)行單位，負責拆舊區(qū)農民安置和新建區(qū)工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優(yōu)惠

7、政策，運用市場機制來引導企業(yè)參與項目實施，企業(yè)通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監(jiān)督、引導、協(xié)調和服務。農村集體自主型運作，指新區(qū)建設和舊地復墾都由農村集體組織依據政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農村集體的經濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環(huán)境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地

8、城鎮(zhèn)化。主要是經濟發(fā)展較好的城市或縣城郊區(qū)，其主要做法是將城市建設和農村建設統(tǒng)籌規(guī)劃，通過增減掛鉤政策將農村居民點整理后，周轉出的指標全部用于城鎮(zhèn)建設，而原拆舊區(qū)轉化為城市社區(qū)，農村居民相應轉變?yōu)槌鞘芯用瘛５诙?，場?zhèn)擴展。實施范</p><p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在執(zhí)行中取得了以下較好成效。 </p><p>　　1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展中年度用地指標

9、有嚴格的規(guī)定，導致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設，既不占用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內建設用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。 </p><p>　　2.推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。長期來，我國大多數(shù)農民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農民自主建設為主，由于

10、未經過科學規(guī)劃指導，村莊布局不合理，制約了農村的發(fā)展。通過增減掛鉤，整體規(guī)劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農民生產、生活水平，提高了農業(yè)生產能力，有效解決了耕地保護和節(jié)約用地“缺動力”、農業(yè)發(fā)展和農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農民向城鎮(zhèn)和新村集中、土地向適度規(guī)模經營集中，有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 </p><p>　　3.促進了集約節(jié)約用地。通過增減掛鉤

11、，有效整合農村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農村建設用地進行整治，農村居民點“小、散、亂”現(xiàn)象有所改善，形成集聚效應和規(guī)模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節(jié)約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據全國已試驗的增減掛鉤試點調查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，

12、近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉移進城人口全面小康住房用地需求，并實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展后農村人口、產業(yè)、用地相對集中，我國農村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。 　　4.撬動了農村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現(xiàn)最嚴格的土地管理制度。受農村土地及集體經濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農村土地使用和管理制度改

13、革的深度和廣度不足，農村集體建設用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉還存在</p><p>　　二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險 </p><p>　　作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調查評估不夠，中期監(jiān)管不

14、力，后期驗收不規(guī)范，從而使“掛鉤”效果出現(xiàn)偏離耕地占補平衡目標的風險。 </p><p>　　1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施，要重視征求農民集體和農戶意見，對涉及權屬調整的集體土地使用權及土地承包經營權進

15、行摸底調查，編制《土地權屬調整初步方案》，并委托有資質的專業(yè)評估機構對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監(jiān)管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區(qū)建設工作熱心，拆舊區(qū)復墾工作滯后，難以按規(guī)定時間歸還臺賬，導致被占良田已經

16、成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優(yōu)虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質條件較好，而偏遠農村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城</p><p>　　2.補償標準不一和新村建設規(guī)劃缺少評估使農民增收、農村建設面臨風險。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉(xiāng)合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉(xiāng)、以

17、工促農戰(zhàn)略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉將城市發(fā)展成果轉移到農村，使城市資金通過一定的方式支持農村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業(yè)、農村集體組織和農民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農民不需花費太多就可以搬到新區(qū)或新村。而也有少數(shù)地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統(tǒng)征地補償，據國家有關資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%

18、，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%，造成農民利益受損。另一方面，新區(qū)或新村建設規(guī)劃評估不足，導致新建集中區(qū)在具體使用時，不符合農民生產生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農民集中居住，但卻未考慮農民飼養(yǎng)牲畜的習慣，新建區(qū)未規(guī)劃牲畜飼養(yǎng)空間，導致新區(qū)建成后農民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區(qū)建成后，原有村落長久形成的歷史非物質文化丟失或遭到</p><p&

19、gt;　　3.掛鉤項目與相關規(guī)劃缺少銜接評估使農村用地面臨結構失衡風險。規(guī)劃編制質量不高，規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識不強，是長期以來我國農村發(fā)展和建設無序的癥結之一。開展農村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農村用地的質量和效率。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)

20、建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調，對農用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結構缺乏科學規(guī)范的引導和控制，使三類用地在數(shù)量、質量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。 </p><p>　　4.置換土地

21、質量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規(guī)定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現(xiàn)象，補充耕地的質量與被占用耕地的質量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地

22、占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產量下降，這種情況一旦成為普遍現(xiàn)象將嚴重影響國家糧食安全。 　　三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議 </p><p>　　1.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃

23、的要求，把拆舊區(qū)和新建區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮市縣域城鄉(xiāng)空間、產業(yè)布局和農田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產業(yè)結構、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。 </p><p>　　2.創(chuàng)新農村產權

24、制度，推動農村建設用地優(yōu)化配置。明晰農村產權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代農村產權制度。全面開展農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋產權確權登記頒證，這是開展農村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規(guī)范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監(jiān)督，建立健全農村產權維護和糾紛調處機制。完善農村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用

25、、有償退出機制和農村房屋產權流轉、交易、處置機制。 </p><p>　　3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執(zhí)行規(guī)劃的前提下，逐步提高農民在土地非農化和增減掛鉤過程產生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構成要素，在補償標準方面要綜合考慮區(qū)位、自然生產力、開發(fā)成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業(yè)、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區(qū)間，將其作為監(jiān)督土

26、地交易市場正常運行的依據。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉換之后續(xù)工作的考評與監(jiān)督依據。 </p><p>　　4.建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農村土地整理過快

27、擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證整理后耕地的質量不降低，要做好耕地質量評估檢查。 </p><p>　　實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，促進城鄉(xiāng)建設用地的雙向互動和協(xié)調運行，對緩解當前我國經濟發(fā)展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現(xiàn)實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農民權益、造成國

28、家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。 </p><p>　　________________________________________ </p><p><b>　　參考文獻 </b></p><p>　　[1]趙偉霞，楊小愛.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策研究[

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