我國農村宅基地使用權流轉的可行性分析

1、<p>　　我國農村宅基地使用權流轉的可行性分析</p><p>　　摘 要 我國現行法律、行政法規(guī)僅允許農村宅基地使用權在農村集體內部之間有限流轉。但隨著我國社會經濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)不斷崛起，宅基地使用權流轉有了很大的生存空間和肥沃的現實土壤：農村集體經濟組織的成員有了轉讓宅基地使用權的需要，城鎮(zhèn)居民有了受讓宅基地使用權的需要，但現行法律、行政法規(guī)及政策還沒有回應這種需求。 </p>&l

2、t;p>　　關鍵詞 農村宅基地使用權 流轉 可行性 路徑探索 </p><p>　　作者簡介：馬智，長安大學2011級經濟法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：建筑與房地產。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）08-211-02 </p><p>　　一、我國農村宅基地使用權流轉的現狀考察 </p

3、><p>　?。ㄒ唬╆P于宅基地使用權流轉的立法現狀 </p><p>　　宅基地使用權是我國農民擁有的一項重要的權利，憲法，法律以及行政法規(guī)都對其有專門規(guī)定。憲法賦予了農村宅基地有限流轉的權利，如《憲法》第十條第四款規(guī)定了任何組織和個人都無權侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，但是土地的使用權可以依法律規(guī)定轉讓。 </p><p>　　我國《土地管理法》作為現行調整土

4、地管理方面的專項法律，在第八條中確立了包括宅基地使用權在內的各種類型土地的所有權，它規(guī)定在農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于農民集體所有。第六十二條規(guī)定每戶農村村民只能擁有一戶宅基地，且其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。若農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，則不予批準。這條規(guī)定從側面反映出我國《土地管理法》對宅基地使用權流轉是不鼓勵的，允許宅基地使用權流轉，但流轉后不再批準第二處宅基地的申請。 &l

5、t;/p><p>　　《物權法》確立了農村宅基地使用權的用益物權性質，并規(guī)定對宅基地因自然災害等原因滅失的失地農民應當重新分配宅基地。 </p><p>　　根據1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）的規(guī)定，農民的住宅不得向城市居民出售，有關部門不得批準城市居民占用農村集體土地建住宅，不得對其建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權證和房產證。這正是

6、小產權房被嚴格禁止的法規(guī)依據。 </p><p>　　綜上，我國宅基地使用權的流轉是受到限制的，集體經濟組織的成員流轉宅基地使用權后不得再次申請，并禁止向集體經濟組織以外的成員流轉以此來保護農村集體經濟組織的“成員權”。 </p><p>　?。ǘ╆P于宅基地使用權流轉的理論爭鳴 </p><p>　　我國立法對宅基的使用權的流轉態(tài)度較明朗，即雖不完全禁止卻嚴格限制

7、。我國理論界也對這個問題有長期探討，大致分贊成派和反對派。 </p><p>　　武漢大學的孟勤國和中南財經政法大學的陳柏峰教授等對宅基地使用權流轉持反對意見，理由是：宅基地使用權是農民的基本生活保障和安身立命之本，若允許轉讓，可能導致農民流離失所；農民的宅基地使用權是一種通過分配無償取得的福利，對其轉讓的限制體現了社會正義；自由轉讓將為農民非法騙取宅基地牟利提供激勵，從而導致農業(yè)用地銳減，加大糧食危機；宅基地自

8、由流轉將使房產行業(yè)的商人、掮客和投機者紛紛到農村購房購地，一方面大規(guī)模剝奪農民，另一方面沖擊城市房地產市場。 </p><p>　　煙臺大學校長郭明瑞、海南大學法學院院長王崇敏和清華大學韓世遠等主張自由流轉，理由是：并非所有的宅基地使用權都是無償取得的；宅基地和其上的房屋是聯系在一起的，現實中農民存在轉讓多余的房屋以解決融資問題的必要；保障農民有房屋有賴于各種社會保障措施，不能通過限制或禁止農民房屋的交易來實現；

9、每個人應該比他人更了解自己的利益所在，對農民流離失所的擔心是多余的；如果為了保護農民的利益，真正的癥結在于防范國家和行政機構對于集體土地的“侵入”和肆意剝奪，而非居民對于集體土地的“侵入”；僅在農戶間流轉會損害出賣人的利益無法體現房屋的實際價值，房屋和宅基地使用權的自由流轉有利于促進農村富余勞動力向城市轉移，緩和經濟發(fā)達地區(qū)土地供給不足與農村土地資源浪費之間的矛盾，加速城市化進程，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結構。 </p>&

10、lt;p>　　二、我國農村宅基地使用權流轉的可行性分析 </p><p>　　（一）宅基地使用權自由流轉是現實需要 </p><p>　　首先，現行的宅基地使用權制度實際上是計劃經濟和城鄉(xiāng)二元社會經濟結構的產物，應在市場經濟條件下使國有土地上的建設用地使用權和農村宅基地使用權同價同權，共同接受市場規(guī)律的調節(jié)?，F階段宅基地使用權的財產功能已大于其社會保障功能，大量農民進城務工，如果禁止

11、其在農村的房屋不符合社會現實。而且按照現在的土地征收制度，集體土地的保障功能同樣無法得到保證。現有法律、法規(guī)及相關政策對農村集體建設用地的用途進行了嚴格的規(guī)定，一旦轉變用途還需要國家相關部門的審批和征收，在轉變土地用途的過程中農民的合法利益并沒有得到有效補償。據調查，在目前房地產開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農民的補償款僅占5%到10%，其余利益則流入開發(fā)商和政府的腰包。 </p>&

12、lt;p>　　其次，隨著我國城市化進程的加快，土地的日益減少，很多農民離開了祖祖輩輩生息繁衍的土地涌入城市，出現了很多的“空心村”“老人村”“留守兒童村”，大量土地閑置，撂荒現象嚴重，很多房屋空無一人。如果國家放開小產權房的流轉，制定一套完備的交易體系，農民自由處置自己的房產，得到的資金投資于二、三產業(yè)或到另外的農村購置土地，也會有安身立命之所。宅基地使用權的流轉并不影響農耕地的使用，對宅基地使用權的流轉可以放開，如天津“宅基地換

13、房”模式中通過宅基地使用權轉讓得到城鎮(zhèn)的房屋居住的試點很成功，還有四川震后災區(qū)聯建房建設都可以借鑒。另外，立法者擔憂農民會非理性地出售房屋實無必要，因為從經濟理性人的特點分析，農民并不一定會僅基于短暫的需要將其宅基地使用權隨意流轉出去，在是否愿意轉讓以及在何種情況下轉讓方面，應當相信農民是理智的。 </p><p>　　最后，農民追求經濟利益最大化以及居高不下的城市房價已經驅動了宅基地流轉隱形市場的形成。目前我國

14、城市住房保障仍存在很多問題：城市廉租房、經濟適用房覆蓋面積不足，中低收入者界定范圍過窄等。這些城市中低收入者寧愿冒著沒有房產證、拆遷難補償、質量難保證、遺贈也麻煩的風險低價為自己購置一處安身之所。這些現實中的隱性交易已使得法律對宅基地使用權禁止流轉的規(guī)定有名無實，極大地挑戰(zhàn)了法律的權威性，堅決禁止不如順勢引導。農村宅基地上的房屋的建設不需要向國家繳納大量的土地出讓金以及各種稅費，所以其價格一般僅是同地區(qū)商品房價格的三分之一甚至更低，加上

15、城市商品房價格的瘋狂上漲，小產權房自然呈現“供需兩旺”的局面。 　?。ǘ┱厥褂脵嘧杂闪鬓D有理論基礎 </p><p>　　土地所有權是包含對土地的占有、使用、收益、處分和排除他人干涉的完全物權，土地使用權是一般不包括決定財產命運的處分權能限制物權。在我國領域內，集體所有外的土地盡歸全體人民所有，由國家代為享有并行使土地所有權。集體所有制實質上是一定范圍內的集體組織全體成員共同對集體的土地直接享有的所有權。

16、但法律并沒有規(guī)定這種集體的所有權是通過村委會還是村民小組或是其他組織行使，。既然國有土地上的房屋可以自由交易，那么為什么集體土地上的房屋不能，同樣是地，為何“同地不同權”？ </p><p>　　三、我國農村宅基地使用權流轉的路徑探索 </p><p>　　（一）依法確認宅基地使用權的的受讓主體 </p><p>　　宅基地使用權的流轉應該打破過去計劃經濟體制下的城

17、鄉(xiāng)二元土地利用結構，不應限制其受讓主體，可以針對不同的受讓主體設定不同的受讓條件?？梢院唵蔚貙⒄厥褂脵嗟氖茏屩黧w分為兩大類，一類是本集體經濟組織內符合宅基地使用權分配條件的農戶；另一類是本集體經濟組織內不符合分配條件的農戶及城鎮(zhèn)居民。 </p><p>　　（二）明確宅基地使用權流轉的法定條件 </p><p>　　首先，流轉的宅基地使用權的初始取得應合法，權屬無爭議。這是因為農村宅基

18、地的保障功能雖然明顯弱化，但并未完全消失。其初始登記仍應受到嚴格的限制，如仍應規(guī)定一戶只能申請一處宅基地。出于農村集體經濟組織成員的“成員權”考慮，非成員即城鎮(zhèn)居民不得享有申請農村任何一處宅基地的權利。 </p><p>　　其次，宅基地使用權的流轉應當充分貫徹所有權人的意思自治原則。針對第一類受讓主體，由于其自身已經符合取得宅基地使用權的條件，理論上應當允許其宅基地使用權自由、隨時流轉，但為了便于集體組織的管理

19、和監(jiān)督，應當在宅基地使用權流轉后，買賣雙方履行告知集體經濟組織交易情況的義務。針對第二類受讓主體，法律應當規(guī)定流轉的限制條件，該條件就是宅基地使用權的流轉必須經過土地所有權人的同意方可流轉，即可由村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意才能轉讓宅基地使用權。 </p><p>　　最后，盡快地完善我國廣大農村的土地使用權登記制度。目前，我國農村的不動產登記制度因為辦公條件有限以及熟人社會有其特殊的公示方式

20、的原因，至今仍沒有完全建立起來。村民多是通過直接占有的方式體現其對房屋的所有權和宅基地的使用權。但放開農村宅基地使用權自由流轉市場后，受讓主體不再僅僅是本集體經濟組織成員，若沒有完善的登記制度，將會造成農村宅基地使用權交易的混亂。 </p><p>　?。ㄈ┩晟普厥褂脵嗍找娣峙潢P系 </p><p>　　農村村民無償取得宅基地使用權，并未向集體土地所有權人支付相應的對價，這導致所有權

21、人的收益得不到實現，不利于社會公正，因此有必要規(guī)定在宅基地使用權流轉時按照一定標準向集體經濟組織上交土地收益。上交的這部分收益，主要用于村集體經濟組織的公共支出、村民的福利改善等方面。村民作為集體經濟組織的成員，也可以民主決定宅基地使用權流轉收益的用途，通過對宅基地使用權收益的享有實現其村民福利和居住保障。值得一提的是，在放開農村宅基地市場后尤其要注意完善村集體財務會計制度，加強對村集體財務會計的業(yè)務監(jiān)督。 </p>&l

22、t;p>　　隨著我國城市化步伐的加快，城鄉(xiāng)二元土地利用結構逐漸被打破，過分強調宅基地使用權的保障功能和主體的身份性早已脫離了時代的發(fā)展。因此，在農村宅基地現狀的分析下探索農村宅基地使用權的受讓主體，流轉條件和宅基地使用權收益分配對提高農民收入和改善農民生產生活條件，維護農民權益，盤活農村土地市場，順應時代潮流，構建社會主義新農村很有意義。 </p><p><b>　　參考文獻： </b&g

23、t;</p><p>　　[1]孟勤國.中國物權法草案建議稿.北京：人民法院出版社.2004. </p><p>　　[2]宋志紅.集體建設用地使用權流轉法律制度研究.北京：中國人民大學出版社.2009. </p><p>　　[3]陳開琪.地震災后重建與宅基地政策研究.社會科學研究.2009（3）. </p><p>　　[4]王衛(wèi)國.民法