區(qū)域經(jīng)濟(jì)法論綱.pdf

1、古今中外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展均表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性特征是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律所決定的。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史淵源來(lái)看，經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性在不同的國(guó)家和不同的歷史階段都表現(xiàn)得相當(dāng)明顯，而在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)得尤其突出。建國(guó)以來(lái)我國(guó)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，先后實(shí)施了均衡發(fā)展戰(zhàn)略、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，盡管?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)和發(fā)展，但是一直未能很好地解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的問(wèn)題，并且出現(xiàn)了區(qū)域市場(chǎng)嚴(yán)重分割、區(qū)域環(huán)境惡化等新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)

2、問(wèn)題，而相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律制度也沒(méi)有很好地建立起來(lái)。在新的歷史時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重大轉(zhuǎn)變。因此，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)理論，構(gòu)筑較為完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律體系，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障，是當(dāng)前我國(guó)法制建設(shè)的一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。 第一章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的學(xué)理解析”。在經(jīng)濟(jì)自由主義者看來(lái)，區(qū)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。然而在當(dāng)今世界，幾乎每個(gè)國(guó)家都存在相對(duì)貧困落后

3、的地區(qū)或失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)蕭條、環(huán)境惡化或者城市惡性膨脹的地區(qū)。區(qū)域問(wèn)題的出現(xiàn)，并且在有的國(guó)家和地區(qū)呈日益嚴(yán)重之勢(shì)，存在諸多原因，但市場(chǎng)失靈顯得尤為突出。區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不完全競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)信息的不完全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性、區(qū)域公共產(chǎn)品短缺、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及區(qū)際分配不公平等方面。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。各國(guó)幾乎無(wú)一例外地通過(guò)政府的區(qū)域政策以刺

4、激欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者采取其他經(jīng)濟(jì)手段來(lái)縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。但是，在政府干預(yù)(協(xié)調(diào))區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，同樣存在著失靈。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生及其存在的價(jià)值就在于克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)失靈和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的政府失靈，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。 第二章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的地位及其構(gòu)成體系”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)法的分支部門(mén)法，一方面在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)法有著不同于其他經(jīng)濟(jì)法的分支部門(mén)法的調(diào)整對(duì)象，它所調(diào)整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有區(qū)域性的特征；

5、另一方面也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)需要。劃分區(qū)域經(jīng)濟(jì)法構(gòu)成體系的依據(jù)是，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法規(guī)范對(duì)象的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法和區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)組織法、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法、反區(qū)域經(jīng)濟(jì)壟斷和區(qū)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展法以及特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法等區(qū)域經(jīng)濟(jì)部門(mén)法所構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的體系。 第三章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的立法

6、宗旨和基本原則”。不同的國(guó)家或地區(qū)，在不同的時(shí)期，所面臨的區(qū)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是不同的，因此區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)會(huì)有很大的差異，反映在區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的立法宗旨方面也就有所不同。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的立法宗旨和主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！蔽覈?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：市場(chǎng)主導(dǎo)與政府適度干預(yù)相結(jié)合的原則、中央與地方政府合理分權(quán)原則、兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)公平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率原則以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展原則。

7、 第四章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)法律制度”。國(guó)外的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)存在多種類(lèi)型，既有隸屬于中央政府的專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如日本的北海道地區(qū)開(kāi)發(fā)廳，德國(guó)的區(qū)域規(guī)劃、建筑和城市發(fā)展部，也有由中央政府與地方政府代表聯(lián)合組成的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，比如美國(guó)的阿巴拉契亞區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)，還有企業(yè)化的區(qū)域管理組織，比如美國(guó)的田納西流域管理局。但是無(wú)論如何，必須有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或組織對(duì)區(qū)域規(guī)劃和政策負(fù)責(zé)，而且不論這類(lèi)機(jī)構(gòu)或組織如何設(shè)置，均應(yīng)當(dāng)由法律明確其組成、地位、

8、權(quán)限和職責(zé)。我國(guó)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置一直采取的是分立的職能部門(mén)模式。目前我國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、西部開(kāi)發(fā)辦、東北辦、國(guó)土資源部、建設(shè)部、扶貧辦和民政部等多頭管理，協(xié)調(diào)困難，管理資源浪費(fèi)。建議整合管理機(jī)構(gòu)與資源，在中央設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一管理區(qū)域問(wèn)題的中央政府組織；在地方設(shè)置由中央和地方代表組成的區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。 第五章“經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與區(qū)域規(guī)劃法律制度”。經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展有其自身的規(guī)律。合理的經(jīng)濟(jì)區(qū)域是有效管理和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前

9、提和基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)區(qū)域合理劃分的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所進(jìn)行的總體部署，它具有地域性、戰(zhàn)略性和前瞻性等特點(diǎn)，是區(qū)域內(nèi)各地編制中長(zhǎng)期城市建設(shè)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃的重要依據(jù)；同時(shí)，它又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，具有綜合性、全局性和指導(dǎo)性等特點(diǎn)，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展，都離不開(kāi)法律制度的支持。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和區(qū)域規(guī)劃經(jīng)歷了幾個(gè)不同的發(fā)展階段，在總體上存在經(jīng)

10、濟(jì)區(qū)劃缺乏法律依據(jù)和合理框架，隨意性較大；區(qū)域規(guī)劃(計(jì)劃)多頭編制，缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題。目前迫切需要建立、健全經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和區(qū)域規(guī)劃法律制度，保障經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的合理性和區(qū)域規(guī)劃編制的科學(xué)性，促進(jìn)主體功能區(qū)的形成及其可持續(xù)發(fā)展。 第六章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度”。從世界范圍來(lái)看，區(qū)域發(fā)展不平衡是一個(gè)普遍的問(wèn)題。單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自發(fā)力量不可能縮小區(qū)域之間的差距，必須通過(guò)政府有效干預(yù)才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從美、英、德、日等國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的

11、情況來(lái)看，縮小地區(qū)差距需要漫長(zhǎng)的過(guò)程。為了確保政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須建立和完善相應(yīng)的法律制度體系。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：改革開(kāi)放前的沿海和內(nèi)地平衡發(fā)展戰(zhàn)略階段、改革開(kāi)放以后沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略階段和20世紀(jì)90年代以后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是既要防止區(qū)域均貧富，又要防止區(qū)域差距過(guò)大。為此，應(yīng)完善我國(guó)預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付法律制度，推行

12、公共財(cái)政，實(shí)現(xiàn)區(qū)際公共服務(wù)均等化；完善稅收制度，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異；完善政府采購(gòu)制度，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)；規(guī)范政府投資行為，改善區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件；改革價(jià)格管理體制，完善市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，減少中西部地區(qū)因價(jià)格扭曲而造成的利益流失。 第七章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法律制度”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工的需要，也是區(qū)域共同經(jīng)濟(jì)利益的需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各地開(kāi)展了內(nèi)容豐富、形式多樣、主體廣泛的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。但是，

13、區(qū)域合作機(jī)制不健全，政府間合作大多流于形式；產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，缺乏合作動(dòng)力；區(qū)際市場(chǎng)發(fā)育不平衡，區(qū)際合作不充分等問(wèn)題較為突出。歐盟、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織以及北美自由貿(mào)易區(qū)等國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的合作經(jīng)驗(yàn)為構(gòu)建我國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法律制度提供了許多有益的啟示。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)當(dāng)自愿、平等原則，互惠互利原則，誠(chéng)實(shí)信用原則，市場(chǎng)導(dǎo)向原則以及符合區(qū)域規(guī)劃等原則。此外，應(yīng)當(dāng)建立和完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與爭(zhēng)端解決機(jī)制。 第八章“區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展法律制度”

14、。一國(guó)(地區(qū))經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是指在現(xiàn)有自然資源(包括環(huán)境)約束的條件下，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效增長(zhǎng)。為了全面推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)于2003年1月制定了《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，它明確了21世紀(jì)初我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施，是21世紀(jì)初我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，因而也是構(gòu)建我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)

15、發(fā)展法律制度的重要指南。我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善和落實(shí)區(qū)域環(huán)境規(guī)劃制度；建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度；完善環(huán)境資源稅收制度；建立區(qū)域生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制。 第九章“反區(qū)域經(jīng)濟(jì)壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度”。建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一有賴(lài)于各區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一。然而，由于地理區(qū)位、行政區(qū)劃和其他多種原因，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割的特征較為明顯。目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為設(shè)置貿(mào)易壁壘，阻礙要素的

16、自由流動(dòng)；拼政策資源，搞惡性競(jìng)爭(zhēng)；重復(fù)建設(shè)，爭(zhēng)奪利益和資源等等。為此，應(yīng)當(dāng)改革和完善財(cái)政稅收管理體制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制以及地方政績(jī)考核機(jī)制，合理定位地方政府；完善和落實(shí)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，建議建立獨(dú)立于地方政府的跨省區(qū)的反區(qū)域經(jīng)濟(jì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的司法行政制度。此外，應(yīng)當(dāng)完善和落實(shí)《行政許可法》，建議將地方各級(jí)政府違法設(shè)定行政許可的行為列為行政訴訟的對(duì)象范圍，為有關(guān)方提供司法救濟(jì)途徑，切實(shí)有效地克服地方保護(hù)主義。

17、第十章“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法律制度”。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化同益加強(qiáng)的背景下，世界各國(guó)都十分重視通過(guò)設(shè)立各類(lèi)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展自由貿(mào)易，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，為了吸引外資，引進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，以及為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，設(shè)立和發(fā)展了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、新區(qū)等多種類(lèi)型的特別經(jīng)濟(jì)區(qū)。但是，由于缺乏統(tǒng)一的立法，加上地方利益驅(qū)動(dòng)、政